秦天宝：深入把握国家公园法的价值理念与实践导向

摘  要:《国家公园法》的颁布，标志着我国国家公园建设从试点探索进入法治化统一治理的新阶段，对破解自然保护地“九龙治水”难题具有里程碑意义。该法坚持“以人民为中心”的发展思想，构建“政府主导、多方参与、社会共享”的机制，实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一，充分体现法律对利益衡平的价值追求，确立了国家公园在自然保护地体系中的主体地位，为推动实现到2035年基本建成全世界最大的国家公园体系的目标奠定法律基础。实现从法律文本到治理实效的转化，需着力于立法协同与配套制度细化，推动跨行政区协调机制实质化运作，并强化智慧治理与专业能力建设。

关键词:国家公园法  管理体制  法治逻辑  综合治理

【中图分类号】D922.6                      【文献标识码】A

在致第一届国家公园论坛的贺信中，习近平总书记指出：“中国实行国家公园体制，目的是保持自然生态系统的原真性和完整性，保护生物多样性，保护生态安全屏障，给子孙后代留下珍贵的自然资产。”[1]自2015年启动国家公园体制试点工作，到2021年正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批5个国家公园，[2]再到2025年9月12日，十四届全国人大常委会第十七次会议表决通过《中华人民共和国国家公园法》（以下简称《国家公园法》），[3]我国国家公园建设历经十年探索，进入法治化新阶段。

在《国家公园法》出台前，我国自然保护地体系存在多头管理、空间重叠、保护目标冲突等问题，各类保护地划分标准不一、管理目标各异，导致保护效能不足。《国家公园法》的颁布，解决了自然保护地存在的“九龙治水”难题，即部门条块分割、管理权责不清、保护与发展矛盾等困境，从根本上解决国家公园领域法律依据缺失的问题。我国国家公园体制发展到今天，国家公园内旗舰物种数量持续增长，生态系统多样性、稳定性、持续性稳步提升，当地居民生活得到持续改善，统一规范高效的国家公园管理体制不断完善，特点鲜明的国家公园理念和国家公园文化广泛传播。[4]立法完成是新的实践起点，实现从法律文本向治理效能的有效转化，需深入把握落实《国家公园法》的法治逻辑与实现路径。

立法理念与价值遵循

《国家公园法》的出台总结我国国家公园体制试点十年来的经验成果，更从制度上终结“分散管理”的旧有格局，为构建“统一治理”的新体系奠定坚实法律基础。

法治统一性

一段时间以来，我国以国家公园为主体的自然保护地体系，体现为条块分割、多头管理的治理模式。不同类型的自然保护地分别由林业、草原、环保、住建、国土等多个部门管理，导致现实中存在权责不清、管理效率低下等问题。[5]《国家公园法》首次从法律层面明确定义国家公园的概念，规定“国家公园是由国务院批准设立，以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地和海洋区域”。这一定义确立了国家公园在自然保护地体系中的主体地位，为推动实现到2035年基本建成全世界最大的国家公园体系的目标奠定法律基础。

针对管理体制中存在的问题，《国家公园法》第6条规定“国家建立统一规范高效的国家公园管理体制”，明确国务院国家公园主管部门、国家公园管理机构，以及地方政府的职责，并强调跨区域协同治理。从法律的角度有效解决多头管理、权责不清等问题；并进一步要求，“按照规定设立的各国家公园管理机构依照本法和规定的职责，负责各国家公园的保护和管理工作，履行自然资源、林业草原等领域的相关行政执法职责”，同时明确“国家公园所在地地方人民政府行使本行政区域内国家公园的经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理、市场监管、防灾减灾等职责”。通过权责法定确保各部门在法律框架内既各司其职，又相互配合，形成国家公园管理的制度合力。

利益衡平性

国家公园建设涉及多方利益的平衡与协调，其中既包括生态保护与社区发展的平衡，也包括国家利益与地方权益的协调。《国家公园法》第4条规定，国家公园建设应坚持“生态保护第一，统筹保护和发展”的原则，坚持“以人民为中心”的发展思想，构建“政府主导、多方参与、社会共享”的机制，实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一，充分体现法律对利益衡平的价值追求。

针对国家公园内、外的发展诉求，《国家公园法》通过分区管控、影响评估、生态补偿、优先聘用、特许经营等一系列制度设计，积极探索生态产品价值实现路径，在严格保护的前提下，充分考虑当地居民改善生产生活的合理需求，努力实现生态保护与民生改善相统一。确立公众参与的法律地位，为构建政府主导、多方参与机制，提供法律依据。在保障当地居民权益方面，注重保护原有居民的合法权益，充分考虑其改善生产生活的合理需要。通过设立公益岗位、志愿服务、生态体验等多样化制度设计，将法律原则转化为可操作路径，推动公众由“旁观者”转变为“参与者”，实现参与渠道制度化、常态化。

系统协同性

国家公园作为我国新兴的重要地理空间与生态空间，并非单一生态系统或资源要素的简单叠加，而是涵盖多种自然要素和生态过程的综合性生命共同体。这一特性决定了对国家公园的保护、治理，必须遵循其固有的自然规律，进行整体性、系统性和综合性治理。这其中不仅涉及环境污染的治理、资源如何可持续利用，还有生物多样性保护等多方面问题的统筹解决。

《国家公园法》要求，按照自然生态系统特性和内在规律，对国家公园实行整体保护、系统修复、综合治理。其中，第20条规定：“国家坚持山水林田湖草沙一体化保护，按照自然生态系统特性和内在规律，对国家公园实行整体保护、系统修复、综合治理”。这种整体系统的立法思路，符合自然生态系统的内在规律，突破以往按要素分而治之的局限。在协同机制方面，国家公园往往跨越多个行政区域，需在国务院主管部门统筹下，建立中央与地方、各部门之间的协作机制，明确事权划分，推进信息共享与执法联动，实现对生态系统的整体保护和协同治理。针对跨省域国家公园管理问题，《国家公园法》规定由“国务院国家公园主管部门商国家公园所在地省、自治区、直辖市人民政府，建立工作协调机制，组织协调跨省域国家公园建设重大事项”。这种跨区域协同机制为跨省域国家公园的有效管理，提供了法律依据。

规制思路与实践导向

《国家公园法》通过明晰保护与发展的边界，引导政府、市场与社会力量形成合力，构建起中央统筹、属地管理与机构执法的权责配置框架，确立分区分类的差异化空间管控模式，并形成政府主导、多方参与的共享机制。

明确中央统筹、属地管理与机构执法的权责边界

《国家公园法》确立由国务院国家公园主管部门统一负责全国国家公园监督管理工作的法定职责，明确国家公园管理机构具体承担各国家公园的保护、管理和行政执法职责。也就是说，国家公园管理机构除负责国家公园的日常保护管理工作，还被明确赋予自然资源、林业草原等领域的行政执法权。这就意味着，国家公园管理机构将自行承担执法责任，有效解决以往委托执法中存在的权责失衡问题，进一步实现管理事权与执法权的统一。地方人民政府则行使经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理、市场监管、防灾减灾等职责，承担国家公园设立前的勘界立标、生态移民等基础性工作，与国家公园管理机构一道建立协同保护机制。这样便确保国家公园管理机构能够更加专注于生态保护，而国家公园区域内公共服务和社会治理需求亦能得到保障。

对于跨省域的国家公园，《国家公园法》还专门规定，由国务院国家公园主管部门会同相关省级人民政府，组织协调跨省域国家公园建设重大事项。这一权责配置框架，可以在发挥国家公园管理机构专业优势的同时，发挥地方政府综合管理能力，使国家公园管理机构的专业性与地方政府的综合性相结合。此外，信息共享和执法联动机制的建立，亦可以对破坏自然资源、污染环境等违法行为，进行全方位监管，为国家公园建设持续提供保障。

形成分区分类的差异化治理模式

依据自然生态系统特性、功能定位和管理目标，国家公园划分为核心保护区和一般控制区。核心保护区是指自然生态系统保存完整、代表性强、核心资源集中分布或生态脆弱的区域，其余则为一般控制区。针对不同分区，《国家公园法》确立了差异化管理模式，即核心保护区原则上禁止人为活动，仅允许开展必要的保护、监测、科研等活动；对一般控制区则相对宽松，允许开展科普宣传、生态旅游、教育文化体育等公共服务活动。根据《国家公园法》第21条，国家公园总体规划需经所在地省、自治区、直辖市人民政府审查同意后，再报国务院国家公园主管部门批准实施，这一规定为地方政府结合本地实际细化管理规则提供了程序上的依据。

可见，国家公园地方立法的功能，正从先行性立法转向实施性立法，以实现管理事权的差异化配置。实践中，三江源国家公园在《国家公园法》颁布后，即根据国家相关法律法规和文件规定，制定了分区管控要求，明确区域内允许和禁止开展的活动事项。分区分类的治理模式从根本上摒弃“一刀切”的粗放管理，通过空间上的精准施策，在守护核心生态资产的同时，为公众教育、科研探索和社区共融创造条件，从而构建起保护与发展良性互动的国家公园治理格局，亦增强了制度的适应性和可操作性。

构建政府主导、多方参与的治理体系

《国家公园法》明确政府在规划编制、空间管控，以及执法监管和资金保障等方面的职责，构建起从中央统筹到地方落实的垂直管理框架。在这一框架下，还专设“参与和共享”一章，在立法层面上确立公众在国家公园保护事业中的地位。在理念上突破传统自然保护中以行政手段为主的单一管理模式，构建以政府为主导、多方参与和社会共享相结合的现代化治理体系。除此之外，通过生态补偿、就业优先、特许经营、志愿服务等多样利益调节与参与工具，使周边社区和更广泛的社会公众，能够从良好的生态环境中获取实实在在的福祉，从而将外在的保护要求转化为内在的行动自觉，形成“保护—受益—再保护”的良性循环，让绿水青山的守护者，能够更直接、更公平、更可持续地分享“金山银山”的发展成果，为国家公园的长期稳定与可持续发展筑牢根基。

实施路径与着力方向

作为自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的“最美国土”，国家公园的保护管理事关国家生态安全和中华民族的永续发展。面向未来，应进一步优化举措，确保在严格保护生态系统原真性和完整性的同时，有效激活国家公园的生态产品价值，让绿水青山成为可以惠及广大人民群众的金山银山。

强化立法协同与配套制度建设

《国家公园法》作为国家层面立法，需要下位法的配套细化，才能有效实施。国家公园所在地省级人大及其常委会，可以结合本地区实际情况对国家公园保护和管理等事项制定具体办法。这需要各地加快地方立法进程，形成以《国家公园法》为统领，地方性法规、规章和规范性文件为补充的完整法律体系。立法的协同性不仅体现在层级上，还体现在区域间。对于跨省域国家公园，如武夷山国家公园，需要建立区域协同的立法机制，确保不同省份对同一国家公园的管理标准、执法尺度的统一。

除了立法协同，还需要重视配套制度的细化。《国家公园法》确立的多项制度需要具体实施机制支撑，其中规定的国家公园自然资源统一确权登记制度，需要与自然资源部门的登记规则衔接；规定的生态保护补偿制度、特许经营制度等，也需要制定具体的实施办法和标准。尤其是对于生态产品价值实现这类创新性制度，当前法律文本中仍为原则性规定，亟待通过配套制度细化。如第42条提出“鼓励建立生态产品价值实现机制”，在实践中还缺乏具体路径。未来需探索建立生态产品调查监测、价值评价、经营开发和保护补偿机制，明确自然资源资产产权，制定核算标准，并健全市场交易与利益分配规则。

推动跨行政区协调机制的实质化运作

国家公园往往跨越多个行政区域，如大熊猫国家公园涉及四川、陕西、甘肃三省，武夷山国家公园横跨福建、江西两省。针对这一特点，《国家公园法》第6条规定，“国务院国家公园主管部门商国家公园所在地省、自治区、直辖市人民政府，建立工作协调机制，组织协调跨省域国家公园建设重大事项”。这一规定为跨行政区协调提供法律依据，但需要实质化运作机制加以落实。也就是说，跨行政区协调机制的实质化运作，需要从机构设置、程序规则和保障措施三方面入手。在机构设置上，可以借鉴武夷山国家公园赣闽两省联合调研、会商的经验，建立常态化协调机构；在程序规则上，明确协调事项的范围、决策程序和执行保障；在保障措施上，建立信息共享、联合执法和纠纷解决等配套机制。特别是，推动建立“统一规划、统一管理、统一标准、统一监测”跨区域协同治理模式，避免因行政区划分割导致管理标准不一、执法宽严失度等问题。此外，需强化顶层设计与地方创新的有机结合，有效破解行政区划分割带来的体制机制障碍，提升国家公园的整体性保护水平，推动协同治理从形式协商向实质整合转变，构建权责清晰、运行高效的区域协同治理体系。

重视科技赋能与人才队伍建设

《国家公园法》第8条规定，“国家鼓励和支持国家公园相关科学技术研究开发和应用推广，加强国家公园专业人才培养，强化科技创新对国家公园建设的支撑作用”。大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术迅猛发展，为国家公园高质量发展带来新机遇。构建天空地一体化监测管控体系，可以对国家公园的生态状况、人为活动，进行实时监控和智能分析。当前，已有多个国家公园对此开展了有益探索。例如，东北虎豹国家公园通过无线红外相机等野外监测终端，识别和监测野生动物，实时传输相关数据，有效提升生态保护的效率；武夷山国家公园综合运用互联网、卫星遥感和地理信息系统等技术，并通过大数据采集和分析，提升管理效能与巡护水平。未来，应将这些有益探索推广应用到以国家公园为主体的自然保护地体系建设中，通过构建统一的智慧管理平台，运用大数据、物联网等技术，实现数据的互联互通，为科学决策和精准管理提供支撑。国家公园管理需要专业化的人才队伍，管理人员不仅需要懂林业、环保等知识，而且要熟悉资源、水利、国土等相关法律法规，打造“一专多能”的综合执法队伍。加强对执法人员的全面培训、系统培训，以提高依法行政的能力，尤其是对于那些被新赋予的行政执法职责，更要加强执法程序、法律适用等方面的专业培训，确保执法行为的规范性。

【本文作者为武汉大学法学院院长、教授】

注释略