唐小平等：中国国家公园空间布局研究

摘要

国家公园是我国自然保护地最重要的类型之一，也是自然保护地体系的主体。国家公园的空间布局是自然保护地体系规划的关键。提出国家公园布局原则、依据和目标，确定由评估区域经备选区至候选区的遴选方法，基于39个自然生态地理区，遴选出46个陆域、3个陆海统筹和3个海域共52个国家公园候选区。分析评估国家公园候选区的空间分布情况，东部湿润半湿润生态大区19个，西部干旱半干旱生态大区 8个，青藏高原高寒生态大区9个，海域生态地理区3个，契合国家生态安全战略格局和“三区四带”生态保护修复布局。在正式设立5个国家公园的基础上，提出国家公园设立的条件。从空间布局角度规划我国国家公园体系，以期为构建全世界最大的国家公园体系奠定基础，推进中国特色自然保护地体系健康发展。

国家公园是由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现科学保护和合理利用自然资源的特定陆地或海洋区域。《建立国家公园体制总体方案》提出要制定国家公园设立标准，明确国家公园准入条件，研究提出国家公园空间布局[1] 。本项研究就是按照中央改革总体要求，把自然生态系统中最重要 、自然景观最独特 、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分设立为国家公园[2]，确立国家公园在维护国家生态安全关键区域中的首要地位，确保国家公园在保护最珍贵、最重要生物多样性集中分布区中的主导地位，确定国家公园保护价值和生态功能在全国自然保护地体系中的主体地位，保障国家生态安全。以科学谋划国家公园空间格局为契机，梳理、整合和完善现有自然保护地体系，识别生态保护空缺，在国家层面统筹协调自然保护地类型之间的平衡、重要自然生态空间与其他国土空间的协调，显得尤为重要。

1 研究基础

国家公园空间布局实质就是国家公园在空间上的发展规划，明确国家公园在哪里建、建多少、建多大规模等核心问题。目前，国内已有关于国外经验[3—4] 、我国国家公园体系构建[5—8]、准入标准[3,9—10] 以及空间规划[3 ,11—14]方面的研究，但是对于到底设立多少个，空间上如何布局以及规划建设优先顺序，由于研究者的出发点、目的、角度和分析方法不同，仍众说纷纭、莫衷一是，尚未能有较清晰、一致的认识，但也为我国国家公园的遴选与布局奠定了基础。

1.1  国际经验

国家公园已有150 年历史，世界上150多个国家或地区都建有国家公园，许多国家在国家公园规划布局方面经历了探索、完善和较为成熟的过程。美国在国家公园发展早期也没有发展规划， 直到1972年才发布《美国国家公园规划体系》，现有国家公园按照自然历史和人文历史两类主题归类，如自然历史按照地形/生物特征分为37个自然(地理) 区，后经合并，20个大区，找出国家公园在每个区域的空缺，长期目标要求每个区域至少建立一处国家公园[3—4] ，这成为美国国家公园发展的转折点。加拿大国家公园管理局于1971年发布《国家公园规划体系》，根据“保护加拿大具有杰出代表性的景观区域”这一基本原则，依据地貌和植被将全国划为39个国家公园自然区和8个海洋自然区，规划每个自然区至少建立一个国家公园，从而可以保护整个国家的典型区域[3,12] 。澳大利亚先由联邦政府与各州达成合作机制，然后编制《澳大利亚国家保护地系统战略 2009—2030 年》，参照 IUCN 标准制定统一的层级保护体系[11]。巴西按照生物群落与植被状况将全国分为6个生物群落类型，采用系统规划法选择设立国家公园[3—4]。从国际上国家公园布局设立情况看，大致有3种方式：①以专门标准规范为主结合区域布局的方法，如美国、新西兰、韩国等；②以自然地理区域为主与遴选标准结合起来，如加拿大、巴西、南非、澳大利亚等；③通过法律法规明确国家公园设立条件，如俄罗斯、德国、英国 、日本等国[12] 。

1.2  国家公园设立标准

国家公园设立标准是遴选和确定国家公园的统一尺度，也是国家公园建设的准入门槛。在充分吸收国际上建立国家公园的成功经验基础上，严格遵照彰显理念、突出改革、适应国情的基本原则，制定并发布《国家公园设立规范》明确了国家公园设立应符合国家代表性、生态重要性、管理可行性3项准入条件和9项评估指标[10,15]，遴选出综合反映地区气候、地理与土壤特征，体现动植物物种区系地带性分布特点的优势生态系统，不同类群生物物种代表性分布区，以及具有重要的生态价值、景观价值及科学价值的自然景观(包括山海、水域、生物、天象、地貌、基础地质和地貌灾害等)，确定了《全国代表性生态系统名录》 《全国主要旗舰物种 名录》 [10,16—22] 。

1.3   自然保护地体系规划研究

2018年，国家公园管理局协调中国科学院设立了先导性专项，开展国家公园及自然保护地体系规划研究，研究思路就是通过系统分析评估我国自然生态系统、生物多样性、自然遗迹与自然景观的地理区位、生态特征和保护现状（表1），确定我国重要的自然保护对象，识别自然保护的关键区和空缺区，明确各类自然保护地的定位和管理目标。本项研究对我国陆地683类生态系统进行评价[19—20] ，基于2014年开始的全国第二次湿地资源调查等成果[21] ，从中选出优先保护生态系统关键区域 。以物种生物学特性、种群数量、栖息地状况与变化趋势、受威胁状况、经济文化等利用价值为主要依据。基于2011年和2012年开展的全国第二次野生动植物调查确定的野生动物重要栖息地、野生植物关键生境、关键生态廊道，选定物种保护关键区域。从科学性、稀有性、完整性和美学性4个属性，基于 2018 年全国首轮重要地质遗迹调查确定重要地质遗迹，依据典型性、观赏性、原真性、完整性、历史文化价值对自然景观进行评价，确定具有世界意义和国家代表性的独特自然景观。根据我国近海海域的红树林、海草床、珊瑚礁、海藻场、海岛和其他海洋生态系统及海洋重点保护生物分布区，确定海洋保护关键区域[3]。

表1 自然保护主要对象及关键区域

2  研究方法

2.1  布局原则

国家公园的空间布局依据全国主体功能区战略，按照国家公园体制改革要求，从问题导向 、目标导向、改革导向出发，把握以下基本原则：①坚持国家利益，具有全球价值、国家象征，国民认同度高；②坚持生态优先，体现保护大面积自然生态系统完整性、原真性的基本功能，把最应该保护的地方保护起来；③坚持典型代表，遴选各自然生态地理单元内最具代表性的区域；④坚持系统保护，统筹整合，打破行政区划界限，实现自然生态系统跨区域、跨流域保护，体现山水林田湖草沙一体化保护修复[23—25]。

2.2  技术路线

依据《建立国家公园体制总体方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，立足我国基本国情和发展阶段，以保护最重要自然生态系统的原真性、完整性为目标，基于自然保护地体系规划评估的关键保护区域，按照国土空间规划和生态保护红线管控要求遴选国家公园候选区，技术路线见图1。

图 １ 国家公园候选区遴选过程

—自然生态地理区。我国地域广阔，自然生态系统类型多样，由于不同区域、不同类型生态系统差异较大，最合理的方式是划分为不同的生态地理单元，在区域内评价比较。本次研究在郑度等[26]提出的生态地理地域区 划方案基础上，参考《中国植被》《中国生态系统》《生态系统生态学》《中国自然地理图集》等[19—20,26—28]。综合考虑自然地理格局、生态功能格局、生物多样性和典型景观分布特征，划分了具有相似生态系统类型与生态过程的39个自然生态地理区(不含港澳台)。其中，陆域生态地理区分为东部湿润半湿润(19个)、西部干旱半干旱(8个)、青藏高原高寒(9个)3个生态大区36个生态地理区， 海域分为渤黄海、东海、南海3个生态地理区。

—备选评估区域。以自然生态地理区为单元，全面梳理各区域的代表性生态系统、珍稀濒危物种集中分布区，以及自然遗迹和自然地貌景观特征的重要性，选择具有潜在价值的区域作为国家公园备选评估区，评估区以一个或多个现有自然保护地为基础，考虑山系、水域等自然生态区域的完整性或旗舰物种重要栖息地的完整性、连通性等，连同周边具有生态保护潜力价值的区域确定为评估区。初步遴选了236个国家公园评估区域，包括陆域205个、陆海统筹7个和海域24个。

—遴选国家公园候选区。采用层次分析法[29]，对标《国家公园设立规范》的3项准入条件9项认定指标，对备选评估区域进行认定评估，见表2。按照自然生态地理区对评估结果进行排序，将各项条件最好的评估区遴选出来，如果某一自然生态地理单元出现1个以上评估区条件近似，则侧重于不同地貌景观按并列排序都作为候选区。

表 2  国家公园候选区认定指标体系

3  结果与分析

3.1  布局结果

按照国家公园空间布局原则和标准，最终遴选出52个区域作为国家公园候选区(其中49个国家公园候选区已纳入国务院已批复的《国家公园空间布局方案》，含已设立的5个国家公园)，包括陆域46个、陆海统筹3个和海域3个(表3、图2) 。

以全国国土第三次调查成果为底版，参照自然保护地整合优化规则，对接生态保护红线划定成果和最新海岸线修测结果，初步区划了每个国家公园候选区的边界范围，经测算，52个国家公园候选区总面积约111.48万km2，其中陆域 99.88万km2，海域11.6万km2( 含陆海统筹的涉海区域)。

表３ 不同区域和自然生态地理区国家公园候选区分布情况

图２ 国家公园空间布局规划图

国家公园候选区涉及现有自然保护地750多个、约占国家公园候选区总面积的71%，其中涉及各级各类自然保护区约 330个( 国家级约140个、省级及以下约190个)，涉及其他各类自然保护地约420个。所有国家公园候选区中，依托国家级自然保护区为主体整合设立的有42个，占总数的80%，其次依托国有林区为主体整合设立的分别有7个(大兴安岭、小兴安岭、东北虎豹、太行山、天山、阿尔泰山、燕山—塞罕坝) 。国家公园候选区涵盖了目前中国14项世界自然遗产中的11项、４项世界文化和自然双遗产中的2项(黄山、武夷 山) 、39处世界地质公园中的10处、82处国际重要湿地中的26处、34个世界人与生物圈保护区中的20个。

3.2 分析评价

国家公园候选区涵盖了我国所有优先保护的生态系统类型和所有伞护种与旗舰物种及主要栖息地，基本涵盖了我国需要保护的陆地生态系统229类、重要自然遗迹932处、独特自然景观559处，覆盖了我国昆仑山、秦岭、长白山、天山、张家界、神农架、南沙珊瑚礁等自然生态系统中最重要、自然资源和自然遗产最精华、生物多样性最富集、地理地貌最特殊典型、自然景观最独特的区域，也包含了黄河口、辽河口、黄海滩、鄱阳湖等国际候鸟迁徙网络重要节点，是具有全球价值、国家象征，国民认同度高的区域和自然生态地理单元最具代表性的区域，能够保护大面积自然生态系统完整性、原真性。

国家公园候选区中，陆域国家公园主要分布在东部湿润半湿润生态大区，共27个，占国家公园候选区数量的52%；但按面积规模主要分布在青藏高原高寒生态大区，占候选区面积的70%，除辽东-胶东半岛落叶阔叶林、四川盆地常绿阔叶林农田2个区，其他自然生态地理区至少有1个国家公园，并且由于生态系统、珍稀濒危动植物与自然景观分布特征的差异，长白山脉、秦岭大巴山脉、长江中下游平原丘陵湿地、浙闽沿海山地和青藏高原东缘森林高寒草甸等自然生态地理区布局有2—4个国家公园。

国家公园布局充分衔接全国生态红线区划、全国重要生态系统保护和修复重大工程确定的国家重点生态功能区，52个国家公园候选区基本上都布局在“三区四带”的战略布局，包括青藏高原生态屏障区、黄河重点 生态区、长江重点生态区，东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带，优先保护了我国生态系统保护极重要区域、生物多样性保护关键区域和水源涵养最有效的区域。其中，青藏高原区为“地球第三极”拥有13个国家公园候选区，分别为三江源、羌塘、珠穆朗玛峰、冈仁波齐、青海湖、大熊猫、祁连山、若尔盖、昆仑山、雅鲁藏布大峡谷、贡嘎山、高黎贡山、香格里拉；黄河流域布局9个国家公园候选区，分别为三江源、若尔盖、祁连山、六盘山、贺兰山、大青山、秦岭、太行山、黄河口；长江流域布局13个国家公园候选区，分别为三江源、香格里拉、大熊猫、贡嘎山、秦岭、神农架、张家界、梵净山、南山、井冈山、洞庭湖、鄱阳湖、黄山。

从地域空间上，我国西南地区国家公园候选区数量13个为最多，西北地区12个次之，华东9个，东北地区7个，华南和华中地区各4个、华北地区3个( 表３)。从行政区域分布看，除天津、上海外，每个省( 区、市)  至少有 1个候选区，其中内蒙古和西藏6个( 含跨省级行政区，下同)，新疆5个，黑龙江、湖南、云南和甘肃各涉及4个，吉林、江西、四川和青海各及3个，浙江、山东、广东、海南、贵州、陕西和宁夏7省各涉及2个，北京、河北、山西、辽宁、江苏、安徽、福建、河南、湖北、广西和重庆10省( 区、市) 各涉及1个。同时，有16个国家公园跨省( 区、市) 布局，其中大熊猫、松嫩鹤乡2个国家公园候选区分别跨3省( 区、市)， 东北虎豹、祁连山、 武夷山等14个国家公园候选区分别跨2省( 区、市) 布局。在重大国家战略发展区域中，长江经济带有南山、高黎贡山、香格里拉、哀牢山、亚洲象、大熊猫、贡嘎山、若尔盖、神农架、张家界、井冈山、黄山、钱江源—百山祖、南北麂列岛、南岭、武夷山、洞庭湖、鄱阳湖、黄海滩21个，黄河生态保护和高质量发展区有三江源、若尔盖、青海湖、贺兰山、大青山、六盘山、秦岭、黄河口、祁连山和太行山10个，长江三角洲区域一体化发展区有黄山、钱江源—百山祖、南北麂列岛、黄海滩4个，海南自由贸易试验区有热带雨林和热带海洋 2个。

4 稳步构建世界上最大的国家公园体系

国家公园的建设要体现国家立场、国家意志，并统筹生态保护紧迫性，按轻重缓急的原则分期分批有序推进，成熟一个设立一个[8,18]。主要根据管理可行性，对遴选的国家公园候选区，在正式设立第一批5个国家公园基础上，统筹安排设立进度，稳步构建世界上最大的国家公园体系，确保国家公园高质量建设。

按照到2035年，我国基本建成全世界最大的国家公园体系的目标，需要上下协同，多部门联动，积极推进。优先启动生态区位重要、原始自然风貌良好，自然资源以全民所有为主、自然资源资产产权清晰、便于国家统一行使管理权，以及多个自然保护地空间重叠严重、机构叠床架屋、急需整合归并的国家公园的筹建[7,29—30]。同时考虑各级政府和相关方面积极性高、已经开展前期工作、条件相对成熟的国家公园候选区，国家公园设立前需要开展创建工作，确保条件成熟，主要做好4个方面的工作：一是要摸清本底，对国家公园候选区的生态本底、社会经济本底进行细致调查，明确其价值所在，难点所在，这是国家公园设立的最基础性工作。二是要开展社会影响评价，评估国家公园设立对区域及当地社区带来的社会经济影响，是否可以承受，特别是对一些与生态保护措施有冲突的问题要提前进行处置，如矿业权、工业开发、城镇建设等，提出有序退出预案。三是要科学划定论证边界范围，既要将体现国家公园核心价值的区域完整保护起来，又要实事求是，结合管理机构设置以及解决历史遗留问题等多因素综合分析合理区划范围，划界过程也就是保护与发展相协调的过程。四是要做好宣传教育，推广普及国家公园理念，地方政府、当地社区和一些利益相关者都要形成建设国家公园的共识。我国目前正式设立的5个国家公园都是体制试点区，也都是在试点摸索的过程中逐渐成熟后设立的。总之国家公园设立要稳妥有序，确保成熟一个、设立一个 。

5 讨论

我国明确建立国家公园体制，着力建设国家公园，目的是保护自然生态系统的原真性和完整性，保护生物多样性，保护生态安全屏障，给子孙后代留下珍贵的自然资产。建立健全国家公园体制，要在总结试点经验基础上，坚持生态保护第一、国家代表性、全民公益性的理念，科学合理布局，衔接空间规划成果，逐步完善布局方案，稳步推进建设规划。本研究主要从国家层面提出我国国家公园空间布局规划，未来国家公园的设立、区划方案和规划建设，还需要不断研究探索。

1）逐步完善遴选设立标准。《国家公园设立规范》是评估和遴选我国国家公园的统一尺度，也是国家公园的准入门槛，设立标准对于国家公园设立具有基础性作用。在以国家代表性、生态重要性和管理可行性为评估尺度的同时，还应完善在系统评估生态系统、生物多样性与自然景观分布格局的基础上，按照自然生态系统内在规律充分遴选论证的机制[14—15,31]。

2）融合自然生态布局成果。加强生态安全格局、保护修复布局与国家公园布局规划的相互融合，积极应用自然保护地优化整合和生态保护红线评估调整成果，整合相邻和重叠的各级各类自然保护地，优先布局和整合设立国家公园，逐步把最应该保护的地方严格保护起来，确立国家公园维护国家生态安全关键区域的首要地位，完善生态文明制度体系[14,29,32]。

3）充分衔接国土空间规划。在国土空间规划体系中，国家公园作为最重要的保护类专项规划，需要以国土空间规划为上位依据并因地制宜制定用途管控措施[33—35]。本着生态优先、应保尽保的原则，国家公园设立应优化整合现有自然保护地，新增生态功能重要、生态系统脆弱、自然保护空缺区域，再通过有效建设管理，为国土空间治理能力现代化做出贡献。

4）推进分区分期规划建设。在保障科学性和必要性的前提下，推进国家公园体制改革，根据我国国情量力而行，平衡人地矛盾，协调保护与发展的关系，分区分期规划建设国家公园。通过国家公园的规划布局和长期建设，形成以国家公园为主体的自然保护地体系，国家重要自然生态系统原真性、完整性得到有效保护，促进生态环境治理体系和治理能力现代化，保障国家生态安全，实现人与自然和谐共生，逐步形成分级统一高效的国家公园管理体制[27] 。

在国家公园布局建设过程中，应不断总结和解决国家公园建设的方向性、根本性、战略性问题，确定设立国家公园的根本遵循和行动指南，并在国家公园建设实践中贯彻落实。总之，国家公园能够推动建立分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的以国家公园为主体的自然保护地体系，也为维护国家生态安全、建设美丽中国、实现中华民族永续发展提供生态支撑。

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